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Die Kontrolle der Ausfuhr von Dual-Use-Gütern gehört zur gemeinsamen Handelspolitik der Europäischen Union. Das österreichische Außenwirtschaftsrecht setzt unter anderem die direkt anwendbare Dual-Use-Verordnung um. Auf EU-Ebene gibt es nun die Einigung auf ein neues Regelwerk, das weitreichende Änderungen mit sich bringt.
Von Mag. (FH) Angelika Dusek-Musil MLS
25. Februar 2021 / Erschienen in Compliance Praxis 1/2021, S. 29

Ausgangsposition und Letztstand

Die Ausfuhr von Gütern, die sowohl zivil als auch militärisch verwendbar sind (Güter mit doppeltem Verwendungszweck, sogenannte Dual-Use-Güter), machen einen beträchtlichen Teil des EU-Handels aus. Eine breite Debatte zum Ausfuhrkontrollsystem wurde von der Europäischen Kommission 2011 mit dem „Grünbuch“1 angestoßen, dem weitere Schritte folgten. Die Verordnung (EG) 428/2009 (Dual-Use-Verordnung)2 sollte sich an den raschen Wandel in Technik, Wirtschaft und Politik anpassen. Unter der deutschen Ratspräsidentschaft im zweiten Halbjahr 2020 konnten der Rat und das Europäische Parlament eine Einigung erzielen, die nun von den Botschaftern der Mitgliedstaaten im Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV)3 gebilligt werden muss. „Anschließend werden das Parlament und der Rat ersucht, die vorgeschlagene Verordnung in erster Lesung anzunehmen“. Die Ablöse der Verordnung (EG) 428/2009 ist für Mai 2021 angekündigt, tritt 90 Tage nach Veröffentlichung im Amtsblatt der EU in Kraft und wurde als „Vorschlag“ veröffentlicht.

Im Kern geht es um das sicherheitspolitische Ziel, ungewollte Rüstungsausfuhren zu unterbinden. Im Vordergrund steht das Interesse, innerstaatliche Sicherheit, Stabilität und Souveränität zu wahren, obwohl immer auch externe Faktoren wie Wirtschaftsinteressen oder technischer Fortschritt eine Rolle spielen. Zu einem weit überwiegenden Teil erfolgen Dual-Use-Ausfuhren zu legitimen Zwecken, gleichwohl es eine kleine Gruppe Länder und Organisationen gibt, die an der möglichen militärischen Nutzung interessiert sind. Dieses Spannungsfeld zwischen der Förderung legitimer wirtschaftlicher Interessen im globalen Wettbewerb und Nichtverbreitung sensitiver Güter zu militärischen Zwecken gilt es zu managen.

Verbesserungspotenziale

Um dem raschen Wandel in Wirtschaft und Technik Rechnung zu tragen, wird die Liste der Dual-Use-Güter (EU-Kontrollliste im Anhang der Dual-Use-Verordnung) seit 2014 jährlich aktualisiert. Die Grenzen zwischen ziviler und militärischer Technik und Produktion verschwimmen jedoch immer mehr. Zunehmend gibt es Güter mit ungewissen Dual-Use-Eigenschaften. Die US Exportkontrollen haben dem Rechnung getragen, indem die Kontrollen von „foundational technologies“ und „emerging technologies“, sicherheitsrelevanter Hochtechnologie, vorangetrieben werden.

Der Welthandel wird durch internationale Produktionsnetze und die damit verbundene Zunahme weltweiter Handelsströme schneller, komplexer und zunehmend dematerialisiert (immaterieller Technologietransfer, ITT). Der elektronische Transfer tritt immer öfter an die Stelle der herkömmlichen Beförderung.

Um einen gleichzeitig offenen und sicheren digitalen Handel zu gewährleisten, müssen verantwortungsvolle Lieferketten vor illegalen Verbreitungsaktivitäten, wie zB über Scheinunternehmen, Umschlagplätze oder Mittelsmänner, geschützt werden. Das Regelwerk der Dual-Use-Verordnung selbst hat Verbesserungspotenzial, etwa wenn es um den erheblichen Verwaltungsaufwand geht, um rechtliche (Un-)Klarheit oder unterschiedliche Auslegung durch die Mitgliedstaaten, wie nachstehende Beispiele illustrieren.

Verfahrenserleichterungen

Die in den Mitgliedstaaten zuständigen Behörden zur Umsetzung der Bestimmungen (Genehmigungsabwicklung etc) stellen an die Ausführer in der Europäischen Union unterschiedliche Anforderungen. Während etwa das österreichische Außenwirtschaftsgesetz 2011 betroffenen Ausführern „Organisatorische Sicherungsmaßnahmen“ auferlegt, tun dies nicht alle Mitgliedstaaten.

Auslegung

Unter der sog „Catch-All-Klausel“ können Güter, die nicht in der EU-Kontrollliste erfasst sind, aufgrund der Endverwendung genehmigungspflichtig sein. Unter den Mitgliedstaaten wird diese „Auffangbestimmung“ unterschiedlich ausgelegt. Im Ergebnis kann es dazu führen, dass für eine Ausfuhr in einigen Mitgliedstaaten kein Genehmigungsverfahren durchgeführt wird, während in anderen Mitgliedstaaten die Ausfuhrgenehmigung verweigert wird.

Die nationalen Behörden beurteilen die Genehmigungsfähigkeit, also ob eine Ausfuhrgenehmigung erteilt wird, anhand einer Liste allgemeiner Kriterien, die unterschiedlich ausgelegt werden können.

Verfahrenserleichterungen:

EU-Allgemeingenehmigungen können durch ­nationale Allgemeingenehmigungen ergänzt ­werden. Diese nationalen Erleichterungsmaßnahmen wurden durch die Mitgliedstaaten unterschiedlich genutzt, was zu einer Marktverzerrung am Binnenmarkt führt.

Im Folgenden werden die Änderungsvorschläge der Europäischen Kommission und deren Konsequenzen für die Ausgestaltung von Exportkontroll-Compliance-Programmen dargelegt.

Lösungsvorschlag I:
Risikobasierter Ansatz

Administration

Die Ausfuhrkontrollbehörden in den Mitgliedstaaten sollen nach dem Vorbild der EU-Zollbehörden zusammenarbeiten, insbesondere

  • bei der Risikobewertung einen gemeinsamen ­Ansatz verfolgen,
  • Information bei der Genehmigungsabwicklung systematisieren und verstärkt austauschen,
  • „Catch-All“-Kontrollen koordiniert abwickeln,

um für EU-Ausführer einheitliche Bedingungen sicherzustellen. Unter die „Catch-All-Klausel“ werden zukünftig auch „cyber-surveillance items“ fallen. Um diese Anwendbarkeit zu erkennen, hat der Ausführer eine Due Diligence durchzuführen. Dafür werden auf EU-Ebene Guidelines erarbeitet und zur Verfügung gestellt, die von den Mitgliedstaaten den Ausführern (Vermittlern, …) zu kommunizieren sind.

Die Mitgliedstaaten ihrerseits berichten über Anzahl, Wert und Arten von Genehmigungen und Ablehnungen, als auch über die eigene Administration „(in particular staffing, compliance and outreach activities, dedicated licensing or classification tools), and on the enforcement of controls (in particular number of infringements and penalties)“.

Auslegung:

  • Die neue Dual-Use-Verordnung harmonisiert Genehmigungsparameter durch gemeinsame (neue oder erweiterte) Begriffsbestimmungen wie „exporter“, „re-export“, „technical assistence“, „transit“, „non-Union dual-use items“, „cyber-surveillance items“ und „internal compliance programme“ (ICP).
  • Die Mitgliedstaaten tauschen Informationen aus, wenn es um Genehmigungsanträge zu „Catch-All“-Gütern geht und halten sich an Vorgaben anderer Mitgliedstaaten, um ein Unterlaufen der Bestimmungen innerhalb der EU zu unterbinden. Der jährliche Bericht der EU-Kommission über die Umsetzung dieser Regeln wird veröffentlicht.

Verfahrenserleichterungen

Nationale Allgemeingenehmigungen sollten schrittweise durch Allgemeine Ausfuhrgenehmigungen der EU (EUGEA) ersetzt werden. So enthält der Vorschlag für die neue Dual-Use-Verordnung die Möglichkeit für Mitgliedstaaten, den Ausführern Globalgenehmigungen für „Großprojekte“ einzuräumen. Eine neue EU-Allgemeingenehmigung (EUGEA 007) wird für „intra-group export of software and technology“ zur Verfügung stehen, die neue EUGEA 008 für „Encryption“.

Lösungsvorschlag II:
Umfassendes Sicherheitsverständnis

Da die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen vor Länder- und Verwaltungsgrenzen nicht Halt macht, sucht die EU die eigene (künstliche) Trennung von Fragen innerer und äußerer Sicherheit zu überwinden. Das Konzept der „menschlichen Sicherheit“ nimmt Zusammenhänge in seine Überlegungen auf, um die Wechselbeziehungen von Menschenrechten, Frieden und Sicherheit zu berücksichtigen. Mitgliedstaaten können unter der neuen Dual-Use-Verordnung aus Menschenrechtserwägungen und zur Terrorismusverhütung Verbote oder Genehmigungsauflagen aussprechen, was die Genehmigungskriterien des österreichischen Außenwirtschaftsrechts bereits berücksichtigen.

Das Konzept der „intelligenten Sicherheit“ soll eine rasche Reaktion ermöglichen, wo neue Technologien (Cloud-Computing, 3D-Druck, Nanotechnologie etc) die Exportkontrolle vor unerwartete Herausforderungen stellen. Die Strategie „immaterielle Kontrolle“ gestaltet den Rechtsrahmen für die elektronische Übermittlung kontrollierter Technologie: Kontrollen vor dem Transfer und Überwachung nach dem Transfer, statt den Transfer an sich in den Blick zu nehmen.

Erhöhte Anforderung an die interne Compliance

Die „Catch-All-Klausel“ erfasst derzeit nicht gelistete Güter aufgrund ihrer Endverwendung im Zusammenhang mit ABC-Waffen und Trägertechnologien sowie militärische Endverwendung im Waffenembargoland. Die Awareness dafür ist mit Hilfe von Mitarbeiterschulungen, Information und Bewusstseinsbildung zu schaffen (Warnhinweise/Red Flags und interne Regeln). Zukünftig fallen auch nicht gelistete „cyber-surveillance items for human rights considerations“ darunter. Den Exporteuren wird eine Due Diligence auferlegt. Für die Due Diligence-Prüfung innerhalb des Compliance-Programms werden Leitfäden zur Verfügung gestellt werden. Damit Exporteure das „signifikante Risiko“ bestimmen können, dass es bei einem konkreten Geschäft zu „serious human rights violations“ kommen könnte, brauchen sie länderbezogen klare Regeln, die in das interne Compliance-Programm aufzunehmen sind. Zu wünschen ist, dass der Informationsaustausch zwischen den Behörden und die geplante Transparenz gegenüber Stakeholdern die Genehmigungspolitik der Behörden nachvollziehbar macht.

Fazit

Vorbehaltlich der eingangs beschriebenen Bestätigung des Gesetzesvorschlags haben alle Beteiligten (Behörden, Ausführer, Beförderungsunternehmen, beratende Unternehmen etc) 90 Tage Zeit, sich auf die neue Norm einzustellen. Zum Zeitpunkt der Verfassung dieses Artikels liegt noch keine verbindliche deutsche Übersetzung vor, daher wurde an manchen Stellen die englische Originalversion des Gesetzesvorschlags zitiert.

Die zukünftige Vorgangsweise des Informationsaustausches auf mehreren Ebenen unter Einbindung aller Stakeholder verdient auch aus meiner Sicht den Titel des „systemic shift“/Paradigmenwechsels, mit dem die Europäische Kommission in Ihrer Präsentation anlässlich des Exportkontroll-Forums am
11. Dezember 2020 das Programm präsentiert hat.

Fußnoten

  1. Europäische Kommission, (2011): Grünbuch, COM (2011) 393_final, Brüssel, 30. Juni 2011.   ^
  2. Amtsblatt der Europäischen Union, L 134, 29. Mai 2009: Verordnung (EG) Nr. 428/2009 des Rates vom 5. Mai 2009 über eine Gemeinschaftsregelung für die Kontrolle der Ausfuhr, der Verbringung, der Vermittlung und der Durchfuhr von   ^
  3. Rat der EU, (2020): Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council setting up a Union regime for the control of exports, brokering, technical assistance, transit and transfer of dual-use items (recast) - Confirmation of the final compromise text with a view to agreement, No 12798/20, Brüssel, 13. November 2020, eingesehen am 25. Jänner 2021 unter , https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-12798-2020-INIT/en/pdf.   ^

Autoren

Mag. (FH) Angelika Dusek-Musil MLS

Mag. (FH) Angelika Dusek-Musil MLS ist seit 2011 selbständige Unternehmensberaterin im Bereich der Exportkontrolle. Neben der Beratungstätigkeit in der Wirtschaft hat sie die Exportkontrollbestimmu...