Polizei und Ethik – Warum die Exekutive Wertemanagement braucht

Allgemeines

Den Lesern des nachfolgenden Artikels könnte es merkwürdig erscheinen, dass sich gerade das Bundesministerium für Inneres (BMI) mit Werten und Wertemanagement auseinandersetzt, zumal gerade der Exekutivberuf sehr stark reglementiert ist. Gleichzeitig darf durch das staatlich exekutive Gewaltmonopol keine Berufsgruppe so stark in die Grund- und Freiheitsrechte jedes Einzelnen eingreifen.

Aus diesem Spannungsfeld der hohen Erwartungshaltung der Bevölkerung, des auch im internationalen Vergleich großen Vertrauens in die österreichische Exekutive und der erwähnten Eingriffstiefe ist das Managen von Werten für das Innenministerium von besonderem Interesse. Genau dieser Zugang des Managens von Werten kann so manchen Zugriff auf die Erlassdatenbank des BMI unnötig machen. Die Frage: „Habe ich ein gutes Gefühl mit meiner Entscheidung?“ kann viele Schwierigkeiten, Komplikationen, Beschwerden und Verfahren obsolet machen.

Vertrauen

Das im Herbst 2018 von der EU-Kommission veröffentlichte Eurobarometer verweist auf das überdurchschnittlich hohe Vertrauen (77%) der österreichischen Bevölkerung in ihre Polizei. Nach dem Spezial-Eurobarometer Korruption, erschienen im Herbst 2017, sehen die in Österreich Befragten die Korruptionsneigung (Annahme von Bestechungsgeldern, Machtmissbrauch mit dem Ziel persönlicher Bereicherung) der österreichischen Polizei (15%) im europäischen Vergleich (31%) als sehr gering an.

Der jährlich vom Institute for Economics & Peace veröffentlichte „Global Peace Index“¹ listete Österreich 2018 als drittsicherstes Land der Welt, 9 von 10 Menschen in Österreich fühlen sich sicher an dem Ort, an dem sie wohnen, und die Kriminalitätsstatistik weist auf einen Anstieg der Aufklärungsquote und einen Rückgang der Straftaten hin. Die Bevölkerung vertraut ihrer Polizei und hegt gleichzeitig hohe Erwartungen an ihre ethische und moralische Integrität. Nationales und internationales Recht, Richtlinien und unzählige Erlässe (Weisungen) bilden Grundlage und Grenze des exekutiven Handelns.

Was bedeuten aber nun diese Umfragedaten für das Innenministerium? Primär, dass dieses vergleichsweise hohe Vertrauen keine Selbstverständlichkeit ist, sondern durch geeignete Rahmenbedingungen aktiv erhalten werden muss. Wie das BMI das bewerkstelligen will, soll im Folgenden erläutert werden.

Wenn die Glaubwürdigkeit auf die Probe gestellt wird: Zwei Beispiele aus der Praxis

August 2015: Flüchtlingstragödie bei Parndorf. 71 Menschen aus dem Irak, Afghanistan, Syrien und dem Iran werden in einem Kühllastwagen, der auf der Ostautobahn in der Gemeinde Parndorf im Burgenland abgestellt wurde, tot aufgefunden. Das von einem Polizisten geschossene Foto der Leichen wird von der Kronen Zeitung veröffentlicht und geht um die Welt.

Februar 2019: Operation Aderlass. Doping-Razzien zweier Staatsanwaltschaften sowie des Bundeskriminalamts bei der nordischen SKI-WM in Seefeld und in Deutschland. Neun Personen werden festgenommen und 16 Hausdurchsuchungen vollzogen. Unter den Festgenommenen befinden sich auch zwei Sportler, die zu diesem Zeitpunkt noch Polizeischüler sind. Ein Video, das einen Polizeispitzensportler bei der Festnahme in seinem Hotelzimmer zeigt, während er eine Blutinfusion vornimmt, geht um die Welt.

Auf den ersten Blick bestehen zwischen den hier kurz dargestellten Straftaten – beide Verletzungen des Amtsgeheimnisses wurden von den Gerichten bereits abgeurteilt – zwar Unterschiede in Bezug auf Ort, Zeit und Sachverhalt, dennoch lassen sich bei genauerer Betrachtung Parallelen erkennen. Dies vor allem in der Frage: Wie gelangen das Foto und das Video aus Polizeikreisen an die Öffentlichkeit? Handelt es sich hier um moralisch verwerfliches Verhalten? Aber noch viel relevanter ist die Frage: Wie sind diese Vorkommnisse im Kontext von Werten, Ethik und Moral bei der Polizei zu sehen?

Polizei und Ethik – Warum eigentlich?

Wenige Berufe sind so akut und stark mit gesellschaftlichen Veränderungen konfrontiert wie der Polizeiberuf. Wenn nun die Rechtsordnung eigentlich alle Lebenssachverhalte und Problemlagen abbildet, warum braucht eine Organisation wie die Polizei dann eigentlich ethisches Verhalten und Werte? Welchen Stellenwert misst das BMI der Vermittlung von Werten, Ethik und Moral für Polizisten bei? Kurz gefragt: Wie steht es um den moralischen Kompass unserer Polizei?

Werte prozesshaft vermitteln

Nach Erarbeitung eines neuen Verhaltenskodex des Innenministeriums im Jahr 2010, die unter Einbeziehung möglichst vieler Mitarbeiter erfolgte, stellte sich die Herausforderung seiner Vermittlung an alle rund 34.000 Mitarbeiter des Innenressorts. Dabei wurde unter Nutzung der Strukturen der Sicherheitsakademie und seiner regionalen Bildungszentren ein „Train-the-Trainer“-System eingesetzt. Zunächst wurden Führungskräfte informiert und danach allen Mitarbeitern auf freiwilliger Basis ein E-Learning-Tool zur Verfügung gestellt. Im Anschluss erfolgte eine Vermittlung der Verhaltensgrundsätze und Werte auf diskursiver Basis.

Im Zuge einer Überarbeitung des Verhaltenskodex des BMI² wurden zahlreiche Vereinfachungen und Anpassungen – wie Social-Media-Verhaltensgrundsätze – vorgenommen. Zur besseren Verbreitung des Verhaltenskodex wurde auch eine „Kurzinformation“ sowie der mit Piktogrammen gestaltete „Verhaltenskodex to go“³ erarbeitet.

Seit Juni 2017 steht auf dem Web-Campus der Sicherheitsakademie ein E-Learning-Tool zum Verhaltenskodex zur Verfügung, das bisher von rund 2.700 Mitarbeitern absolviert wurde. Seit Anfang 2019 wird in Grundausbildungslehrgängen ein vom Bundesamt zur Korruptionsprävention und Korruptionsbekämpfung (BAK) entwickeltes Wertespiel „fit 4 compliance – Finde Deine Werte“ in einer speziell adaptierten Polizeiversion eingesetzt.⁴

Compliance als Ausgangspunkt

Rund ein Jahr nach der Erarbeitung des Verhaltenskodex hat sich das Innenministerium im Jahr 2011 zur Projektierung und Implementierung eines gesamthaften Compliance-Management-Systems (CMS) entschieden. Zunächst konnten praktische Problemstellungen wie Sponsoring durch eine Sponsoring-Richtlinie, Geschenke an Dienststellen durch einen Geschenke-Erlass, Social-Media-Verhalten von Mitarbeitern durch eine Social-Media-Guideline gelöst werden.

Standen zu Beginn 2012 eher die Beratungsfunktion und erste Schritte zur Formung einer Compliance-Kultur im Mittelpunkt, wurde das CMS in der Folge schrittweise um die Komponenten Risikomanagement und Wertemanagement erweitert.

„Ein jeder soll nach seiner Façon selig werden …“

Dieser Ausspruch Friedrichs des Großen wird der Erkenntnis gerecht, dass Menschen unterschiedliche Prioritäten haben und nur glücklich sind, wenn das eigene Leben mit diesen Schwerpunkten vereinbar ist. Die „Façon“ beschreibt die Werte – die treibende Kraft im Leben von Menschen. Für die Steuerung einer Organisation ist es wichtig, sich dieser inneren Antriebswerte bewusst zu sein. Sie beeinflussen in hohem Maße die Motivation der Mitarbeiter und ihre Bindung zur Organisation. Nur wenn es gelingt, die gelebten Organisationswerte – also die Organisationskultur – im Einklang mit den Werten der Mitarbeiter zu gestalten, wird die Organisation dauerhaft erfolgreich sein.

Ein Grundsatz besagt: Eine neue Strategie ist in 100 Tagen geschrieben, die Anpassung der Organisation an die neue Strategie kann in einem Jahr erfolgen. Eine Veränderung der Kultur braucht aber mehrere Jahre. Fünf Jahre, die man als Ministerium im Rahmen einer Legislaturperiode jedoch oft nicht hat.

Wertebildung im Polizeiberuf

Das Ergreifen des Polizeiberufs zwingt den Betroffenen, spezifische Wertevorstellungen und Arbeitsmethoden dieser Berufsgruppe zu übernehmen und sich diesen anzupassen. Neben der Vermittlung von Wissen und für den Polizeiberuf notwendigen Fähigkeiten und Fertigkeiten, erfolgt bei den meisten angehenden Polizisten (in der 24-monatigen Grundausbildung) die stetige Anpassung des Polizeischülers an die Gepflogenheiten und Gebräuche der Berufsgruppe Polizei. Hochmotiviert verlassen sie die elf Polizeischulen und müssen sich künftig im exekutiven Außendienst beweisen.

Die eigene „berufliche Persönlichkeit“ wird herausgebildet und es formt sich nach und nach die persönliche und moralische Einstellung gegenüber dem eigenen Beruf, den Führungskräften und Kollegen, aber auch gegenüber den Menschen, bei denen sie einschreiten müssen. Diese Umstände, aber auch für die einzelne Polizistin und den einzelnen Polizisten nicht nachvollziehbare strategische Entscheidungen und Führungsverhalten können weitreichende Folgen im Werteverständnis haben.

Bei manchen Polizisten wird in diesem Zusammenhang von dem sogenannten Problem der „inneren Kündigung“ gesprochen. Der innere Bruch mit der eigenen Überzeugung, einen guten und sinnvollen Beruf auszuüben, kann dabei große Auswirkungen auf die Organisation haben. Hier sehen die Autoren insbesondere die Führung gefordert; rechtzeitiges Erkennen von Entwicklungen, Vorbildwirkung und gezieltes Gegensteuern sind gefordert.

Eine Berufsethik und ein strukturiertes Wertemanagement für die Polizei können den Betroffenen helfen, einer Resignation und inneren Ablehnung des eigenen Berufs vorzubeugen.

Viele Polizisten sehen es als besonderes Defizit an, dass sie in ihrem Tun sehr oft der einseitigen Darstellung von (Boulevard-)Medien „ausgeliefert“ sind. Eine nicht sofort erfolgte oder geschriebene Gegendarstellung durch die „Behörde“ lässt Zweifel an der Loyalität des Dienstgebers aufkommen. Auch rechtspolitische Bestrebungen zur Aufhebung des Amtsgeheimnisses, ein loser Umgang mit zu schützenden Informationen sowie fehlendes Unrechtsbewusstsein, aber auch das Ausbleiben von Konsequenzen für die Verletzung von Rechtsvorschriften, etwa § 310 StGB (Amtsgeheimnis), führen zu Unverständnis in der Kollegenschaft.

„Wen wundert es dann noch, wenn Ergebnisse polizeilicher Ermittlungen bei den Medien landen?“, ist etwa die Antwort einer Führungskraft im Rahmen einer Strategiekonferenz. Ist es fehlendes Unrechtsbewusstsein oder die Verabschiedung von den eigenen Werten?

Führung durch Vorbild

Eine besondere Herausforderung an den Dienstgeber und die Führung. Dem BMI ist es daher sehr wichtig, dass sich alle Mitarbeiter an denselben Zielen, Werten und Normen orientieren!

In der praktischen Umsetzung dieses Postulates steht eine Fülle an Instrumenten zur Verfügung, um die Sensibilität und den „moralischen Kompass“ der Mitarbeiter zu prägen, zu festigen und weiter auszubauen. Neben zahlreichen Fortbildungsangeboten der Sicherheitsakademie bildet die polizeiliche Grundausbildung eines der wichtigsten Werkzeuge zur Vermittlung von Werten, Moral und Ethik im Kontext des Polizeiberufs.

Im Rahmen der 24-monatigen Grundausbildung (geteilt in Theorie- und Praxisphasen) wird im Fach „Berufsethik und Gesellschaftslehre“ neben Grundlagen auch die Rolle und Wertehaltung der Exekutive in der Gesellschaft vermittelt. Zentrale Lerninhalte, die maßgeblich zur Sensibilisierung der angehenden Polizisten beitragen, sind beispielweise die Auseinandersetzung mit Kriterien ethischen Verhaltens, ethischen Aspekten polizeilicher Aufgaben und Handlungen, kritische Reflexion des Berufsbilds des Exekutivbediensteten und die Beurteilung des eigenen Einschreitens anhand der Merkmale ethischen Handelns. Zusätzlich werden gleich zu Beginn der Grundausbildung Werte, Ziele und Erwartungen des BMI an die Aufgabenerfüllung seiner Mitarbeiter vermittelt. Dabei findet auch eine Ethikerklärung Anwendung, die den angehenden Polizisten in Dilemma-Situationen das ethisch-moralische Verhalten in Erinnerung rufen soll.

Maßnahmen dürfen aber nicht nur auf den Aus- und Fortbildungsbereich beschränkt bleiben. Das BMI hat daher eigene Ebenen-gerechte Ethikerklärungen für den Bereich der Führungskräfte in Ausarbeitung; diese sollen mit Juni 2019 flächendeckend zum Einsatz gelangen. Grundlage für die bereits beschriebenen Maßnahmen stellt die (jährliche) Ressortstrategie, das Führungshandbuch und der Verhaltenskodex des Bundesministeriums für Inneres, „Unsere Werte. Unsere Wege“, dar.

Fazit

In Anbetracht der hier beschriebenen Maßnahmen und Leitlinien, welche die zentralen Grundpfeiler der moralischen Infrastruktur des BMI und der Polizei bilden, stellen sich abermals die zu Beginn aufgeworfenen Fragen in Bezug auf die Veröffentlichung des Fotos oder des Videos, wobei sich nun weniger die Frage des „warum“, als vielmehr die Frage des „wie verhindern“ stellt.

Trotz aller Bemühungen des CMS kann es noch immer zu polizeilichen Fehlhandlungen kommen und eine jede Fehlleistung ist eine zu viel. Gemessen an der hohen Anzahl der Interaktionen mit Bürgern und der Tiefe der (Grundrechts-)Eingriffe, bieten sowohl Wertemanagement, das Beschwerdeprozedere und Rechtsschutz sowie Menschenrechtsmechanismen einen umfassenden Rahmen, um Fehlhandlungen zu erkennen und entsprechend minimieren zu können.

Die Vermittlung von Werten sowie ethischen und moralischen Grundsätzen im Kontext des Polizeiberufs kann und darf aber nicht auf das simple Niederschreiben im Rahmen von Verhaltenskatalogen oder auf Aus- und Fortbildungsmaßnahmen reduziert werden. Vielmehr handelt es sich hierbei um einen Prozess, nicht nur um punktuelle Einzelmaßnahmen. Ein Prozess, der ständig evaluiert, neu betrachtet, weiterentwickelt und angepasst werden muss.

Autoren

Mag. Andreas Wieselthaler MA MSc

Mag. Andreas Wieselthaler, MA MSc steht seit Anfang 2010 dem Bundesamt zur Korruptionsprävention und Korruptionsbekämpfung als Direktor vor. Seine Exekutivlaufbahn hat er durch eine neunjährige Zwi...

Mag. Karl Hutter MBA

Mag. Karl Hutter, MBA steht seit 2018 der Präsidialsektion des Bundesministeriums für Inneres vor. Nach zehnjähriger Tätigkeit als Polizeibeamter übte er im Innenressort unterschiedliche Führungsfu...