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„Wir sehen den Bedarf, Compliance anzuerkennen“

04.09.2017 | Von Redaktion

Schlagworte : BWB | Kartellrechts-Compliance | Wettbewerb | Geldbuße | Thanner

Erschienen in Compliance Praxis 2017, 28 (Heft 3)

Im Interview
Foto: Jana Madzigon

Dr. Theodor Thanner leitet seit 2007 als „Generaldirektor für Wettbewerb“ die Bundeswettbewerbsbehörde, kurz BWB. Er ist damit nach Prof. Walter Barfuß der zweite Direktor der erst 2002 gegründeten Einrichtung.

Theodor Thanner (Jahrgang 1960) stammt aus Salzburg. Er studierte Rechtswissenschaften an der Universität Salzburg und promovierte bereits 1982 zum Dr. jur. Die Stationen seiner Berufskarriere führten über mehrere Stationen im Landes- und Bundesdienst. Vor seiner Tätigkeit bei der BWB war Dr. Thanner von 2000 bis 2005 zunächst Kabinettchef des Innenministers, dann Leiter der Präsidial- sowie der Rechtssektion im BMI. Als Autor hat er mehrere juristische Fachbücher sowie zahlreiche Zeitschriftenbeiträge veröffentlicht.

Interview. Und sie bewegt sich doch! Der Generaldirektor der Bundeswettbewerbsbehörde, Dr. Theodor Thanner, deutet erstmals einen Paradigmenwechsel der BWB bei der Anerkennung von Compliance-Maßnahmen in Kartellverfahren an. Schließlich sei der Bedarf nach Kartell-Compliance in Unternehmen auch durch die eigenen Ermittlungserfolge ausgelöst worden.

Compliance Praxis: Einleitend, Gratulation zur Wiederbestellung als Leiter der Bundeswettbewerbsbehörde!

Dr. Theodor Thanner: Die Mission ist noch nicht erfüllt, es gibt noch viel zu tun. 15 Jahre BWB heißt 135 Hausdurchsuchungen, fast 200 Mio Euro an Geldbußen, über 30 „Competition Talks“ mit über 1.500 Teilnehmern, vier internationale Konferenzen und mehr als 60 Praktikanten, unter anderem aus Österreich, Deutschland, Belgien und den USA. Das ist, angesichts der Tatsache, dass wir eine im Vergleich kleine Einheit sind, eine tolle Leistung des Teams BWB.

Seit 2012 veranstaltet die BWB die Competition Talks mit Unternehmern und Fachjuristen. Was haben Sie aus diesen Gesprächen mitgenommen?

Die Idee war, dass wir für bestimmte Themen sensibilisieren wollen. Das sind durchaus Themen, die in nächster Zeit von der BWB aufgegriffen werden. So hatten wir letztes Jahr einen Competition Talk zu Sozialversicherungen und Wettbewerb, wo die Frage nach der Unternehmenseigenschaft der Sozialversicherung zur Diskussion stand. Diesen Punkt greifen wir jetzt in der Branchenuntersuchung zum Gesundheitsbereich – ein Leitprojekt 2017 – wieder auf.

Wir versuchen bei den Lunchtalks also Themen zu adressieren, wo wir mehr Potenzial für Wettbewerb sehen. Oder aktuelle Themen: für den jüngsten Competition Talk zu wettbewerbsrechtlichen Folgen des Brexit haben wir uns Vortragende aus dem Vereinigten Königreich geholt, um deren Sichtweise kennenzulernen. Für Unternehmen bedeutet der Brexit, dass sie Fusionen zweimal anmelden müssen, theoretisch mit unterschiedlichem Ergebnis. Auch die Kartellverfolgung erfolgt zweimal – einmal in UK und einmal in Europa. Die Übergangsphase wird daher schwierig werden, weil Unternehmen nicht wissen, wie es weitergeht.

Die Talks sind also ein Indikator, wo die BWB in naher Zukunft aktiv wird?

So würde ich es sehen. Wir versuchen, einen Lead in der Diskussion zum Kartellrecht in Österreich einzunehmen. Ich denke, das ist gut gelungen. Wir behandeln juristische Themen, aber auch rechtspolitische Themen wie etwa die Medienpolitik und Wettbewerb. Ob Unternehmen das Angebot annehmen, ist eine andere Frage.

Haben Sie generell den Eindruck, dass Compliance im Kartellrecht angekommen ist? Ist die Awareness gestiegen?

Wir bringen viele Fälle zu Gericht. Insofern glaube ich schon, dass die Awareness gestiegen ist. Wir spüren das auch an vielen Anfragen. Wir werden durchaus als Problemlöser begriffen. Nicht immer können wir Fusionen genehmigen, wie das Beispiel des gemeinsamen Container-Unternehmens von ÖBB und Hafen Wien zeigt. Wir stehen aber für Gespräche am runden Tisch bereit, um Lösungen zu finden.

Wie unterstützen Sie Unternehmen, die in der Kartellrechts-Compliance aktiv sein wollen?

Wir kommen im Rahmen unserer Kapazitäten der steigenden Nachfrage nach Schulungsmaßnahmen gerne nach. Gerade zum Thema Hausdurchsuchungen vermitteln wir unser Wissen auch in Seminaren. Für Unternehmen sind präventive Maßnahmen wie Compliance-Schulungen ein sehr wesentliches Instrument, um Kartellverfahren, die nicht nur Geld kosten, sondern auch personelle Ressourcen stark vereinnahmen, zu verhindern. Auch hier stehen wir gerne mit Rat und Tat als BWB zur Verfügung.

Als zweites Element der Prävention veröffentlichen wir zu bestimmten Themen sogenannte „Standpunkte“. Darin machen wir unsere Position klar und deklarieren uns nach außen, auch wenn das rechtlich nicht bindend ist. Die letzte Klarheit liegt bei den Gerichten, für Unternehmen muss unser Verhalten aber planbar sein.

Zu den Hausdurchsuchungen wird es noch heuer einen neuen Standpunkt mit Hinweisen auf die Judikatur und die Praxis geben, wo wir mit den Stakeholdern und Rechtsvertretern bereits Gespräche führen. Zum Thema Kronzeugen haben wir bereits ein Handbuch publiziert.

Die jüngste Kartellrechts-Novelle hat die BWB zur Einrichtung eines Whistleblowing-Systems ermächtigt. Was erwarten Sie sich davon? Wird das Einfluss auf mögliche Kronzeugen haben?

Es besteht ein Spannungsfeld Kronzeuge/Whistleblowing. Es gehört mittlerweile auch in Behörden zum guten Ton, eine Whistleblowing-Hotline einzurichten. Man muss allerdings sehr sensitiv sein, weil anonyme Hinweisgebersysteme theoretisch auch der Denunziation Tür und Tor öffnen. Bei der Prüfung der Kronzeugen setzen wir daher viele Prüfschritte, die ein Anschwärzen von Konkurrenten verhindern sollen. Unser neues Whistleblowing-System wird technisch die Möglichkeit bieten, mit Hinweisgebern zu kommunizieren und ist damit sicher eine gute Ergänzung zum Kronzeugenprogramm, das sich sehr bewährt hat. Wir haben bisher über 78 Kronzeugenverfahren abgeschlossen, 11 laufen derzeit.

Auf dem 5. Compliance Netzwerktreffen vor fünf Jahren sagten Sie: „Wissen und Wollen kann nicht strafmildernd sein.“ Hat sich Ihre Position in Bezug auf Compliance-Maßnahmen im Kartellrecht als „Line of Defense“ geändert? Erkennen Sie an, wenn Unternehmen Compliance-Strukturen aufbauen?

Nach wie vor – ich habe es im Studium so gelernt: Wenn ich eine Tat mit Wissen und Wollen begehe, kann das nicht strafmildernd wirken. Die Diskussion versucht ein Element der Prävention, nämlich Compliance-Maßnahmen, und ein Element der Strafbemessung, nämlich Strafmilderung, zu vermischen. Das sind zwei Paar Schuhe. Ein aufrechter Führerschein ist kein Strafmilderungsgrund, wenn ich einen Verkehrsunfall verursache. Das eine ist Prävention, das andere ist ein der Tat folgendes Verfahren. Der Standpunkt zur Strafzumessung bleibt also unverändert.

Aber ich verhehle nicht: Es gibt international viele Diskussionen zur Frage, wie Kartellbehörden Compliance-Maßnahmen von Unternehmen würdigen können. Dazu gibt es verschiedene Modelle, beispielsweise in UK, USA oder Brasilien. Wir vergewissern uns jetzt, welche Modelle existieren. Es wird wahrscheinlich vernünftig sein, einen Kriterienkatalog zu definieren, welche – vielleicht zehn – Elemente ein Compliance-Management-Systems (CMS) enthalten muss, damit wir zu einer anderen Bewertung eines Falls kommen können. Die gute Neuigkeit ist also: In der einen oder anderen Form wird das kommen. Wir sehen den Bedarf nach Anerkennung von Compliance-Maßnahmen – wir haben diesen Bedarf ja auch selbst ausgelöst.

Sie nannten den Gesundheitsbereich als nächstes Ziel einer Branchenuntersuchung. Warum gerade diese Branche?

Fakt ist, dass die Gesundheitsausgaben in den letzten Jahren stark angestiegen sind. Auch wenn der Markt mit zahlreichen Regulierungen besetzt ist, will die BWB hinterfragen, ob es möglich ist, mehr Raum für Wettbewerb in bestimmten Teilbereichen des Gesundheitsmarktes zu schaffen und die Regulierungen im Hinblick auf den Aspekt des Wettbewerbs zu hinterfragen. Denn Wettbewerb ist meiner Ansicht nach der wichtigste Treiber für Innovation. Und der technologische Fortschritt muss zukünftig insbesondere dazu beitragen, die Kosten für die Gesundheit zu senken. Wenn man verschiedene Konsumgüter vergleicht, sieht man, wieviel Gesundheit uns eigentlich derzeit kostet: Ein Kilo Steak kostet in etwa 40 Euro – ein Kilo Aspirin 600 Euro, ein Kilo Globuli kommt auf 1.200 Euro. Oder: Haben Sie im Gasthaus schon einmal eine Stunde auf ihr Schnitzel gewartet? Oder eineinhalb Stunden auf die Straßenbahn? In einer Ambulanz sind solche Wartezeiten selbstverständlich. Da gibt es Aufholbedarf.

Trotz der steigenden Awareness werden in Österreich und auch auf europäischer Ebene immer wieder Kartelle aufgedeckt. Man könnte meinen, dass sich unerlaubte Absprachen unterm Strich immer noch „lohnen“?

Es gibt eine neue Untersuchung [Connor, John M., Cartels Costly for Customers (18. Juni 2017) – https://ssrn.com/abstract=2988489 (abgerufen am 6.7.2017).1]  über die Schäden, die Kartelle verursachen. Diese schätzt den durch aufgedeckte Kartellfälle zwischen 1990 und 2014 entstandenen Schaden auf 12 Billionen Euro für die Volkswirtschaft. Mit dieser Summe könnte man zum Beispiel die österreichischen Staatsausgaben über 60 Jahre lang bestreiten. Im Kontrast dazu betragen die für aufgedeckte Wettbewerbsverstöße verhängten Strafen nicht einmal ein Prozent dieser Summe. Das zeigt, dass sich Unternehmen etwas davon verspricht, sonst würden sie es nicht tun.

Vor diesem Hintergrund: Ist die Kooperation der Behörden auf internationaler Ebene verbesserungsfähig?

Es gibt ein bestehendes nationales und europäisches Netz der Kooperation mit einer genauen Definition der Allokation, was in nationale und was in europäische Zuständigkeit fällt. Das ist austariert und funktioniert gut.

In der Regel werden große Kartellverfahren wie aktuell Google (2,42 Mrd Euro Geldbuße, Anm. d. Red.) auf EU-Ebene geführt. In diesem Fall ist die erste Entscheidung erst nach sechs Jahren gefallen. Das Interessante an dieser Entscheidung ist, dass Google intensiv in die Findung der Abstellung eingebunden ist und aufgefordert wurde, entsprechende Vorschläge zu machen. Zweitens hat die Kommission im Zusammenhang mit dem Fall vor, Experten zu beauftragen, was durchaus ein neues Element darstellt.

Verstehen die Wettbewerbshüter die technischen Hintergründe der Digitalwirtschaft einfach nicht mehr?

Das Kartellrecht in der EU und auf nationaler Ebene ist einige Jahrzehnte alt, die digitalen Technologien verändern sich rasend schnell. Es stellt sich die Frage, wie man beides verheiratet. Noch niemand hat die Rechtsvorschriften darauf analysiert, was sie beispielsweise zu Algorithmen besagen, die Preise automatisch festsetzen. Jetzt werden erste Text zu Kartellrecht und digitalen Fragen publiziert.

Ein weiterer Trend am Beispiel Deutsche Bahn ist die zunehmende vertikale Integration. Die Deutsche Bahn steigt in den Strommarkt ein, ihr großes Asset sind die Daten der Kunden. Da sind wir in Österreich noch lang nicht am Ende dessen, was möglich ist. Big Data und digitale Wirtschaft könnten daher ein vierter Schwerpunkt der Tätigkeit in der BWB in den nächsten fünf Jahren werden.

Was neue Sharing-Geschäftsmodelle wie von Uber oder Airbnb betrifft, ist es wichtig zu betonen, dass dadurch Wettbewerb entsteht. Wettbewerb heißt, ich werbe um den Kunden. Wenn ein neuer Wettbewerber auftaucht, würde ich mich danach fragen, was ich besser machen kann als der Mitbewerber. In Österreich ist der erste Reflex, Neues möglichst zu verhindern. Wettbewerb schützt nicht den Wettbewerber, das ist oft ein generelles Missverständnis.

Abschließend: Sind in der BWB Strukturänderungen geplant?

Seit 1. August ist die Behörde neu strukturiert. Recht und Prozessführung werden in eigene Abteilungen gegliedert mit jeweils eigenem Abteilungsleiter. So leitet nun Dr. Natalie Harsdorf LL.M die Rechts- und Dr. Anastasios Xeniadis LL.M die Prozessabteilung. Sehr wichtig ist, dass sich die budgetäre Ausstattung verdoppelt, womit wir unter anderem zehn weitere Mitarbeiter, insbesondere auch mit Wirtschaftsfachwissen sowie IT-Kompetenzen, aufnehmen können.

Herr Dr. Thanner, wir danken Ihnen für dieses Gespräch.

 

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